政府购置公共服务“全历程”绩效评价探究(上)转发

作者:开云体育官网下载发布时间:2023-09-15 20:50

本文摘要:泉源:中国政府采购报【摘要】■ 姜爱华 杨琼全面实施预算绩效治理是深化财税体制革新的重要内容,也是推进国家治理体系和治理能力现代化的内在要求。在全面实施预算绩效治理的配景下,继续推进并完善政府购置公共服务绩效评价是优化财政资源设置、提高财政资金使用效益、硬化预算与责任约束以及提升国家治理效能的重要举措之一。

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泉源:中国政府采购报【摘要】■ 姜爱华 杨琼全面实施预算绩效治理是深化财税体制革新的重要内容,也是推进国家治理体系和治理能力现代化的内在要求。在全面实施预算绩效治理的配景下,继续推进并完善政府购置公共服务绩效评价是优化财政资源设置、提高财政资金使用效益、硬化预算与责任约束以及提升国家治理效能的重要举措之一。自1996年我国政府购置公共服务开创至今,经由各地不停地实践与生长完善,我国政府购置公共服务“全历程”绩效评价革新取得了一些成就,但在评价法式、内容、方式和效果应用等方面仍需革新。因此,本文实验将PDCA循环引入政府购置公共服务绩效评价,从政府购置公共服务基本逻辑出发,构建购置与评价闭环治理链条,实现提高公共服务供应效率和质量的同时,提升民众满足度,推动形成越发完整的政府购置公共服务全历程绩效评价循环系统。

政府购置公共服务绩效现在的理论研究结果自新公共治理运动兴起以来,外洋学者对公共服务市场化、民营化问题给予了高度关注,继而对政府购置公共服务的绩效问题也做了不少研究。一部门学者着重研究了政府购置公共服务绩效评价所需的相关理论、制度与评价模式。

如,意大利卡塔尼亚大学教授Alessandro Ancarani提出,政府购置公共服务绩效评价不应再将以质量和资金使用效率为考核重心,重心转移到消费者即服务受益者一方对服务的感受上。又如,在以往的评价模式中,“降低成本,提高效率”是政府购置公共服务最重要的权衡依据,但美国波特兰州立大学马克·哈特菲尔德政府学院公共治理学教授Philip J.Cooper否认了这一看法,他认为政府购置公共服务的“有效性”“公正性”以及政府的经济投入和整个购置服务对社会责任的负担水平等才是政府购置公共服务绩效评价的关键。另有学者对绩效指标评价体系构建举行研究,英国公共部门平衡计分卡研究中心主任、谢菲尔德商学院客座讲师Moullin Max提出了权衡政府购置公共服务质量的六个指标:公正、服务可近性、需求的适宜性、效率、社会认可以及有效性。

另有一部门学者专注于方法论和实证分析,建设并革新了评价方法和模型。如,数据包络分析法在政府购置公共服务绩效评价的不少文献中受到了广泛运用。又如,哈弗商学院教授Robert S.Kaplan和衡计分卡协会的首创人David P.Norton发现的绩效治理模型即平衡计分卡已被广泛运用在美国、澳大利亚、新加坡等国的政府绩效评价之中。美国迈阿密大学市场营销学教授A.Parasuraman、美国北卡罗来纳大学商学院教授Valarie Zeithaml和美国德州农工大学营销学教授Lenonard L.Berry将“主顾满足度”作为绩效评价的重要维度之一,总结出权衡服务质量与满足度的十个重要因素,构建了SERVQUAL服务质量权衡体系。

此外,我国学者也对政府购置公共服务绩效做了一些理论性的研究。笔者在中国知网检索数据,从中国引文数据库的数据来看,搜索到关键词为“政府购置服务绩效”的文献共513篇,以期刊文献为主,其中焦点期刊174篇。中文社会科学引文索引收录刊121篇,中国科学引文数据库收录刊5篇。从年份来看,2010年起相关研究增长趋势显着加大,2016年到达巅峰,共有文献136篇,可见这一领域越来越引起学者的重视。

我国一部门学者在研究相关理论、制度与评价模式时,更倾向从“为什么评价”“谁来评价”“评价什么”“如何评价”等基本逻辑来展开研究。山东大学政治学与公共治理学院教授黄春蕾认为,绩效评估主体的差别将会给评估效果带来极大差异,必须实现多元主体到场评估以及对多元主体自身举行评估。

上海交通大学国际与公共事务学院教授徐家良提出,政府购置服务绩效评估应包罗需求评估、历程评估与效果评估的整体评价体系。北京团结大学人大研究所崔英楠讲师提出,我国政府购置公共服务绩效评价应制定绩效考核评价制度,并设立专门监视检查机构,将政府、社会组织、服务工具、第三方评估机构等均纳入绩效考核评估主体。

在绩效评价指标体系构建方面,海内学者对指标体系的内容、原则、权重、算法等都有所研究,如南京市审计局的张璇基于平衡计分卡理念设计了政府购置公共服务绩效审计评价体系,用来权衡政策执行绩效、资金使用绩效、服务治理绩效和社会绩效。在评价方法、模型方面,海内学者更多是参考外洋已有方法与理论模型,再运用海内数据加以实证分析。

如,清华大学公共治理学院的王春婷基于政府成本、效率、社会公正度和民众满足度,建构了政府购置公共服务绩效观点模型。兰州大学教授包国宪以SERVQUAL模型为参考,构建了包罗有形性、可靠性、响应性、信任感和人性化五个维度的政府购置居家养老服务质量评价模型。综合以上研究结果,可以看出海内外学者对政府购置公共服务绩效问题的研究兼具广度与深度,外洋学者倾向于针对绩效评价的某一方面展开深入研究,注重评价的价值取向和权衡维度简直定,评价方法与模型的设计比力成熟,不少结果已经获得了实践的认可及应用。

海内学者更多关注评价的须要性与笼罩性,注重从理论角度建构评价体系。同时,海内研究出现出疏散化特点,从全历程与全链条视角研究政府购置公共服务绩效评价的结果不多。

因此,本文驻足于“全历程”视角,从绩效目的治理到绩效运行监控,再到效果验收检查,最后实施处置惩罚革新,实现内容的全笼罩以及历程的全程化,形结果效评价PDCA循环系统,推进政府购置公共服务的完善与深化。推进政府购置公共服务“全历程”绩效评价革新的现状自2013年国务院办公厅公布指导意见推进政府购置服务以来,我国政府购置公共服务革新取得长足希望。受此革新的影响,我国服务类采购的规模出现快速上涨趋势,2018年我国服务类采购规模为12081.9亿元,比上年增长35.7%,其中政府向社会民众提供的公共服务规模为6376.4亿元,占服务类规模的52.8%。

然而,如此之大规模的政府购置公共服务是否满足了民众需求,提升了服务质量和民众满足度,是否真正推动了财政资金的提质增效,还需要通过政府购置公共服务绩效评价举行详细权衡。从现实看,我国政府购置公共服务绩效评价事情取得了一定的成效,但仍然存在亟须革新之处。首先在绩效评价情况方面,政策虽逐步健全但执行尚需增强;信息公然基础虽基本建设但规范性欠缺。

从政策情况来看,2013年至今,中央和地方主要围绕政府购置公共服务绩效评价措施和第三方评价机制作出详细的制度摆设,制度的约束与指导作用逐渐发力,但在执行层面另有待进一步增强。我国有关政府购置公共服务的正式文件起源于2013年的《关于政府向社会气力购置服务的指导意见》,其中对政府购置服务的绩效评价做了相关划定。2015年开始,不少地方以事情文件和通知通告的形式单独对政府购置服务绩效评价事情做了相关划定与指导。2015年11月10日,北京市财政局公布《关于推进市级政府购置服务项目绩效评价治理事情的通知》,最早结构政府购置公共服务绩效评价事情;同年12月17日,天津市财政局印发《天津市市级政府向社会气力购置服务监视检查和绩效评价治理暂行措施》,明确了严格的绩效评价法式;2017年3月9日,河南省财政厅印发《河南省政府购置服务绩效评价暂行措施》,以增强政府购置服务的治理;2018年10月15日,江苏省财政厅、民政厅印发《江苏省政府向社会组织购置服务绩效评价措施》的通知,对政府购置服务绩效评价的内容、法式、效果及应用等做出了详细划定。

2018年7月30日财政部正式公布《关于推进政府购置服务第三方绩效评价事情的指导意见》,强调要明确相关主体责任,努力推进政府购置服务第三方绩效评价事情,一些地方也在该文件的基础上陆续出台了地方文件。河北省财政厅早在2015年1月20日就印发了《向第三方购置省级财政支出绩效评价服务治理暂行措施》的通知,规范向第三方购置省级财政支出绩效评价服务行为。

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随后,宁夏自治区财政厅、云南省财政厅、贵州省财政厅也公布了相关措施和通知来部署第三方评价事情的实施。进入2019年,辽宁省财政厅和浙江省财政厅也出台了相关文件,可以看出已有不少地方从政策层面明确了深化政府购置服务第三方绩效评价事情。从中央到地方,越来越重视政府购置公共服务的绩效评价事情,但还可以显着看到,中央层面有关政府购置服务绩效评价的文件主要是有关第三方评价的划定,而且第三方评价机制缺乏相配套的治理措施或实施条例来指导地方开展绩效评价事情,响应相关文件的地方数量较少,多地还未从政策规章层面强调政府购置公共服务的绩效评价事情,已有政策规章也存在不全面、不细致等问题。

从信息公然情况来看,围绕政府购置服务信息平台的建设结构,从中央到地方都对政府购置公共服务绩效评价的信息公然举行了广泛探索,取得一些成效的同时,信息公然依然另有很长的路要走。2017年11月财政部公布《关于政府购置服务信息平台运行治理有关问题的通知》,要求各省级政府购置服务治理部门建设当地“政府购置服务信息平台”,以增强政府与社会、中央与地方和部门之间的信息相同和事情交流。笔者对31个省级部门和5个计划单列市、1个兵团的政府采购网站和财政厅网站相关购置服务信息宁静台建设情况举行了整理汇总,停止到2018年8月,已有24个地域(含计划单列市、新疆兵团)建设了政府购置服务信息平台。

除信息平台外,有些地域财政厅、财政局网站设有政府购置服务专栏,主要公然相关政策法例与一些购置项目开展情况。笔者统计发现,全国共有9个地域在财政厅/财政局网站设置了政府购置服务专栏,其中,未完成平台建设的17个地域中,有5个地域在财政厅网站设有政府购置服务专栏,另有两个地域在政府采购网站设有政府购置服务专栏。

所有专栏的信息质量乱七八糟,湖南省专栏信息最完整全面。许多既没有信息平台也没有设立专栏的地域,政府购置相关信息疏散在相关网站的差别版块里。就政府购置公共服务绩效评价的信息公然情况而言,一些地域版块设置显着不切合财政部平台建设要求,存在栏目设置不全、内容缺失、平台入口难找等问题,绝大部门信息平台的主要栏目缺乏财政数据、绩效评价、监视检查、意见反馈等重要内容,部门地方政府购置服务相关信息主要设置在财政厅或财政局网站,并未重视购置服务信息平台的建设。

现在显着设置绩效治理版块的仅有上海市政府购置服务信息平台,此外还在天津和北京两地相关网站上有看到少数绩效评价的信息。另外,政府购置服务预算还未完全实现单列,到2018年年底,仅有北京市、天津市和福建省在2018年部门政府采购预算中公然了政府购置服务预算金额,其余省份均未单独公然预算数据。

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其次绩效评价法式方面完整性有待增强。在地方探索中,政府购置公共服务绩效评价法式逐步走向完善,不少地方要求建设包罗评价主体、绩效目的、评价方案和效果应用的评价法式。如,上海市在其购置服务信息平台宣布的绩效评价项目中,评价法式体现为:项目基本信息(购置主体、承接主体、预算)、绩效目的、评价信息(评价主体、评价方式、评价结论)、主要绩效情况四部门,绩效效果主要反映预算执行情况、效果体现、项目完成情况、主要问题、革新措施等方面。

只管如此,就笔者观察相识在政府购置服务绩效评价的详细运行时,大部门地域评价法式不够充实的问题依然突出,并主要体现在以下几个方面。一是缺乏事前评价,评价法式主要评价购置历程,缺乏项目实施前的立项和决议评价,对效果应用的评价也较少;二是绩效目的设置不够细化,缺乏评价尺度,一些项目事中评价没有明确成文的尺度,现场核查力度弱,甚至无相应评价记载或书面陈诉,评价效果流于形式;三是对服务满足度的重视水平不够,服务满足度赋权重较小;四是事后评价事情缺乏详细验收尺度,效果应用不强,有些项目在验收环节也缺乏详细的明文尺度,评价效果实际应用规模与政策要求存在差距。再其次是评价主客体的到场水平有带提升。

各地方在事情文件中都明确了由购置主体、财政部门或预算主管部门、服务工具、专家和第三方机构等组成的多元主体综合评价机制,并依据购置项目的预算金额巨细或重要水平分条理组建评价小组。但在详细实践中,多数项目的评价主体为预算主管单元,接纳自评方式举行打分,部门项目也引入了第三方机构评价。服务工具作为重要的评价主体之一,主要以问卷观察和走访的形式到场了服务满足度评价,评价客体主要是承接主体。

如,北京市已在预算绩效治理中推行了事前评估和事中绩效跟踪的做法,邀请多元社会主体开展“到场式预算”,取得了良好效果。但在更多项目详细的绩效评价历程中,大部门政府购置公共服务项目评价主体还是以政府部门为主,客体仅仅为承接主体,第三方评价到场度不足。首先,评价主体依然由预算主管部门和购置主体组成,第三方到场评价的项目较少,多数项目由预算主管部门通过自评打分完成,容易造成评价效果主观性强、总结不全面的问题,未建设起多元主体综合评价机制。其次,评价客体单一体现为缺乏对购置主体和服务工具的评价,主要针对提供服务的承接主体条约推行与预算执行、服务完成情况等开展评价,没有对购置主体的需求论证、供应商选择、监视检查等事情举行绩效评价。

最后是评价效果的应强化落实到位。多个地方政府提出,绩效效果一是应作为财政摆设预算、体例项目预算、结算经费、信用评级的重要依据;二是应在信息公然的要求下在相关平台公然购置信息和评价陈诉以便接受社会监视;三是依据承接主体所获得的评价得分和品级划分判断是否获得承接购置服务的优先资格。一些地方已经开始将项目效果和评价效果向社会宣布,接受社会监视,对项目评价制定绩效得分和绩效品级。此外,评价效果的应用主要体现在一些地方将评价效果与预算摆设相联合,一些地方在公然的绩效评价陈诉和效果中也提出了整改建议与措施,并反馈给承接主体。

只管在制度规章层面多地都在强调评价效果的应用,但实践中落实情况却不尽如人意,评价效果没有统一的效果反馈形式与监视渠道,少少部门地方公然了绩效评价效果,对效果应用的披露更是少之又少,评价效果应用也多是一些表述不明确的文字总结。在已有的对购置公共服务评价效果的公然中,预算执行情况还未完全应用于下一年度政府购置公共服务预算摆设,评价效果中无法看出交由第三方提供是否带来了效率和质量的双重提升。

在国家社会治理局对社会组织的评级中,还未将社会组织承接购置服务的能力作为评估指标。(作者单元:中央财经大学)(本文未完待续,下篇于2020年6月5日三版刊发,敬请关注)。


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